通报批驳格局（如何准确应用通报批驳？）
一、 问题的提出
案例 1： 2017 年 9 月， 某区住房和建设局在审查 A 公司申报的建筑业企业资质材质时， 发明存在供给虚伪技巧工人证书的情形。 该局随即向各有关单位发出 《 关于 A 公司资质申报弄虚作假行动的通报 》。该 《 通报 》 指出， 经查， A 公司资质申报进程中供给虚伪的技巧工人资料， 存在弄虚作假行动。 依据 《 建筑法 》 《 行政允许法 》 《 建筑业企业资质管理规定 》 《 建设工程企业资质申报弄虚作假行动处置方法》等规定， 对 A 公司予以通报批驳， 不同意其资质申请， 责令纠正。
法规部门以为， 对于建筑业企业在资质申报进程中存在的弄虚作假行动， 应该根据《 行政允许法》 《 建筑业企业资质管理规定》 的有关规定，对企业立案调查并依法作出行政处分决议， 而不能以通报批驳替代行政处分决议， 建议某区住房建设部门予以纠正。案例 2： 2017 年 11 月，某市住房和建设局招投标管理部门起草了 《 关于对投资有限公司等在招投标进程中有关事项的通报》， 并提请法规部门进行合法性审查。 该 《 通报 》 指出， 近期部分单位在招投标进程中存在不良情况......某实业发展有限公司因招标需求转变， 在截标前终止了项目招标， 造成部分潜在投标人糟蹋投标成本； 某造价咨询有限公司作为开元小区建设工程项目标招标代理， 在招投标进程中错把工程投资总额填为中标暂估价， 造成招标数据杂乱；某工程咨询有限公司作为某生态补水工程项目标招标代理，在办理招标掌握价公示时， 录入掌握价数据毛病， 公示了毛病的招标掌握价， 造成招标数据杂乱。 “ 鉴于以上情况， 经研讨， 我局决议对上述公司予以全市通报批驳。”
政策法规部门审核以为，依法行政是行政执法的一项根本原则， 行政机关执法必需有法律根据和法定职权。 招投标范畴的法律法规并未规定哪些行动为不良行动， 行政主管部门也未发出过不良行动认定规范， 因此， 如何认定不良行动没有法律根据。 即使法律规范对不良行动有所规定， 行政机关也应遵守调查认定、 陈说申辩等程序， 因此建议招投标部门进行修正完美。
案例 3： 2017 年 5 月， 某市住建部门接到有关部门建筑业企业违法行动转办函， 并附上了三份监察部门作出的 《 监察决议书》。 依据上述 《 监察决议书 》 显示， 2010 年 12 月，SD 公司以 SY 公司名义加入某水务工程装备采购招标， 该公司法定代表人请托评标专家 Y给予关照， 并在顺利中标后给予 Y 10 万元。 2011 年 11 月，在某污水处置厂项目装备采购中， SD 公司法定代表人请托评标专家 M 给予关照， 并在顺利中标后给予 M 人民币 20万元。 招投标部门依据上述《 监察决议书》 起草了 《 关于工程建设范畴违法违规行动的通报 》， 该通报以为， SD 公司的行动已经构成资质挂靠以及向评标专家行贿的违法行动，但上述违法行动已超过两年追诉期。 鉴于上述实际情形， 经研讨， 我局决议对 SD 公司予以全市通报批驳。
法规部门审核以为， 监察决议书是对违法公职人员按照法定程序作出的行政处罚决议， 有关部门的转办函是依职责供给线索， 住房建设部门在收到转办函后， 应该及时启动调查处置程序， 并对其违法行动作出事实认定， 并在保障行政相对人陈说申辩权力的基本上制发有关通报。
上述三个案例分离反应了当前行政机关应用通报批驳存在的几个常见问题： 一是将通报批驳与行政处分完整混杂，二是在没有法律根据的情形下进行通报批驳， 三是在未实行法定程序的情形下进行通报批驳。 下面， 我们对通报批驳的法律概念及其特点加以剖析，以赞助大家精确地应用它。
二、 通报与通报批驳辨析
（ 一） 通报是公文的一个种类
依据 《 党政机关公文处置工作条例》 （ 中办发 〔 2012 〕14 号 ） 规定， 通报“ 实用于表扬先进、 批驳毛病、 转达主要精力和告诉主要情形”。 据此，通报重要用于以下三个方面：一是表扬先进。 被表扬的对象可以是先进集体或先进个人，也可以是先进的人或事中体现出来的先进思想、 先进精力以及总结出来的先进经验。 例如， 国务院办公厅于 2017 年 4月 24 日发出的 《 关于对 2016年落实有关重大政策办法真抓实干成效显著处所予以表彰鼓励的通报》 （ 国办发 〔 2017 〕34 号 ）譹 訛 。二是批驳毛病。 此类通报内容包含对重大违法或违纪组织和个人的事实认定、原因剖析、 处置成果以及改良办法建议等。例如，国务院办公厅于 2017年6月8日发出 《 关于督查问责典范案例的通报》 （ 国办发 〔 20百思特网17〕53号） 譺訛 ，该通报指出，2017年2月至5月， 国务院办公厅会同监察部等有关部门开展了相干核查问责工作。 为进一步严正纪律， 施展负面典范的警示教导作用，经国务院赞成，现将其中16个典范案例予以通报。 三是转达主要精力和告诉主要情形。 如2017年12月12日，国务院安委会办公室发出《 关于全国安全生产大检讨情形的通报》 （ 安委办 〔 2017〕36号） ，该通报对 2017 年 7 月到 10 月在全国规模内开展的安全生产大检讨有关情形向社会百思特网进行了通报。
作为公文种类的通报， 具有以下特点： 一是发文主体的威望性。 通报一般由各级党委、 政府及其工作部门制发，其他单位不能宣布。 二是发文对象的特定性。 通报表彰和通报批驳的对象是特定组织或个人， 而事件或情形通报的对象一般是主要会议的精力、 主要事件的经过及处置情形等。 三是发文规模的普遍性。 通报既实用于党政机关内部体系， 也可以向全社会公开宣布。
（ 二） 行政机关制发通报批驳属于具体行政行动
所谓具体行政行动， 是指国度行政机关及其工作人员、法律法规授权的组织、 行政机关委托的组织或者个人在行政管理运动中行使行政职权， 针对特定的国民、 法人或者其他组织， 就特定的具体事项， 作出的有关该国民、 法人或者其他组织权力责任的单方行动。具体行政行动具有以下法律特点： 一是行政性。 具体行政行动体现了国度行政权的运作，目标在于实现国度的行政目的。 二是特定性。 具体行政行动就特定的事项， 针对特定的行政相对人作出行政行动， 与抽象行政行动有所差别。 三是外部性。 具体行政行动的外部性， 使它与内部行政行动相差别 （ 如单位内部奖惩决议）。四是单方性。 由行政主体单方作出， 行政行动的成立不以相对人的合意为前提。 五是法律后果性。 具体行政行动能直接发生有关权力责任的法律后果。
通报批驳是对通报文种具体应用的成果， 是对特定行动人的有关毛病、 违法行动等在必定规模内予以颁布， 愿望行动人或其他人汲取教训、 引认为戒的一种办法。 行政机关所实行的通报批驳行动重要有两种：一种是行政机关内部上级部门或者监察部门对违纪工作人百思特网员的处置， 此时通报批驳属于内部行政行动， 不属于具体行政行动， 不纳入行政复议、行政诉讼的受案规模； 另一种是行政机关在必定规模内对违法行动人的违法事实、 处置情形予以颁布， 导致其荣誉和信用造成伤害， 既制裁和教导违法者， 又普遍教导他人的一种办法， 这时通报批驳由于是由行政机关作出的行政行动， 且能够对行政相对人的实体权力（ 荣誉） 造成本质性影响， 因此属于具体行政行动的领域，行政相对人可以据此提出行政复议或者行政诉讼。
（ 三） 通报批驳不属于行政处分， 但会对特定行动人的权力造成本质性影响
行政机关面向行政相对人作出的通报批驳， 其法律性质在学界和实务界一直存在争议：
一种观点以为， 通报批驳实际上属于行政处分， 它与其他处分情势构成了我国行政处分的完全系统。 如王珉灿教授在 《 行政法概要 》 一书中就以为通报批驳属于行政处分。 在行政处分法公布之后， 尽管法律本身没有对通报批驳作出明示， 但是学者们仍以为通报批驳属于行政处分。 因为通报批驳与警告一样都是影响被处分人荣誉的处分情势， 都是以公开宣布的方法使被制裁人的荣誉和信用受到伤害， 到达既制裁、 教导本人， 又普遍教导他人的目标。 可见， 持这种观点的人实际上是将通报批驳等同于 《 行政处分法 》 中规定的警告了， 以为都是一种申诫罚，应该依法实用行政处分的一般程序 。
另一种观点以为， 通报批驳并不属于行政处分。 其理由包含： 第一， 通报批驳的性质重要不是申诫罚。 因为申诫罚是指行政机关以正式的方法指出当事人的违法行动， 而通报批驳则是通过实际影响当事人荣誉的方法， 以社会影响和社会压力来到达制裁的后果和目标。 第二， 申诫罚由行政机关直接向违法当事人本人提出，而通报批驳并不直接向违法当事人本人提出， 是在必定规模内甚至向全社会公开。 第三，申诫罚一般对违法行动轻微并且社会伤害不大的当事人作出， 其实际处分力度应该是所有处分种类中最轻的。 而通报批驳不仅影响当事人的荣誉，而且可能严重影响当事人的经济好处， 其处分的实际成果往往强于其他种类 。
笔者赞成第二种观点， 通报批驳不应当认定为行政处分， 如果将通报批驳视为行政处分， 则违背了处分法定的根本原则。 《 行政处分法 》 第三条明白规定： “ 国民、 法人或者其他组织违背行政管理秩序的行动， 应该给予行政处分的， 按照本法由法律、 法规或者规章规定， 并由行政机关按照本法规定的程序实行。 没有法定根据或者不遵照法定程序的， 行政处分无效。” 依据行政处分法定原则， 行政处分的设定、 种类、 幅度都应该由法律法规或规章根据权限作出规定。 但现行 《 行政处分法 》 并未将通报批驳列为行政处分的种类， 因此， 不能将通报批驳列为行政处分的种类之一。 事实上， 《 行政处分法 （ 草案 ） 》对行政处分种类的规定采用的是学理上的类别分类法， 即规定申诫罚、 财产罚、 资历罚和人身自由罚四类。 其中申诫罚就包含通报批驳。 而正式出台的 《 行政处分法 》 不但变革了草案的分类办法 （改为逐一列举的方法）， 而且把通报批驳从处分的种类中予以剔除。 这种变革实际上表明了立法机关从立法的高度否认了通报批驳为行政处分的可能。
须要解释的是， 行政机关面向行政相对人作出的通报批驳虽然不属于行政处分， 但会对特定行动人的权力造成本质性影响， 属于具体行政行动。因此， 当行政相对人以为通报批驳对自身合法权益造成损害时， 可以依法提请行政复议或者行政诉讼。 在推动法治政府建设的大环境下， 行政机关应用通报批驳不能随心所欲， 而应遵守必定的法律原则和程序， 避免发生不必要的法律风险。
三、 行政机关应如何准确应用通报批驳
（ 一） 准确区分行政处分和通报批驳
在案例 1 中， 由于某区住房和建设局不能准确区分行政处分和通报批驳， 将两者相混杂， 导致实用法律毛病， 其作出的通报批驳也因此归于无效。 当行政机关发明企业、 个人有违法违规行动时， 应该按照 《 行政处分法 》 及有关法律法规规定立案调查， 在查明违法事实的基本上依法作出处分决议， 然后采用通报批驳的方法， 向社会颁布有关查处情形。
（ 二） 依法保障行政相对人的申辩权力
目前我国还没有制订专门的 《 行政程序法》， 相干行政程序散见于 《 行政允许法》《 行政处分法 》 《 行政强迫法 》等法律。 虽然通报批驳不属于行政处分， 但其法律后果与警告相似， 都会对行政相对人的荣誉造成影响， 因此在应用通报批驳时应该遵守事实认定、保障行政相对人陈说申辩等根本程序。 在案例 2 中， 行政机关拟通报的内容并没有法律法规或其他规范性文件作为根据， 在认定事实之前也没有听取行政相对人的陈说申辩， 涉嫌程序违法。 在案例 3 中， 虽然监察决议书已有 SD 公司违法行动的表述， 但该监察决议书重要是对违法公职人员作出的行政处罚决议， 并未涉及对SD 公司的处分。 住房建设部门应该启动调查程序， 在查阅相干资料、 听取企业陈说申辩后， 作出违法事实认定， 最后将有关情形向社会通报。
（ 三） 合理肯定通报批驳的规模及时光
由于通报批驳须要在必定规模内颁布， 这不仅会影响行政相对人的荣誉， 而且可能带来经济好处的伟大丧失， 从某种水平上说， 比警告、 罚款等行政处分还要严格。 因此，依据过罚相当的原则， 行政机关可以依据违法行动的伤害水平， 合理设立通报批驳的规模以及时光。 例如， 对于存在严重违法行动的， 可以在依法作出行政处分决议之后， 通过新闻媒体等普遍向社会颁布； 但对于一些轻微的不良行动， 则可以将通报批驳限定在必定的规模、 必定的时光， 以此实现社会后果和法律后果的统一。